Современная публичная дипломатия сша. Особенности американской дипломатии: мнение financial times о ссср
На современном этапе сосуществование государств невозможно без международных отношений, являющихся фундаментом дипломатии. Без этого средства осуществления государственной внешней политики невозможна политическая, экономическая и культурная интеграция. Содействовать сотрудничеству стран помогают дипломаты - официальные лица, представляющие интересы конкретного государства или международной организации. Профессиональные требования к этим политикам существенно различались в разных эпохах и государствах. Но именно молодая американская дипломатия на сегодняшний день является ведущей в мире, следовательно, изучение ее особенностей - популярно, современно и необходимо, что и определяет актуальность изучения данного вопроса.
Ключевая цель статьи: выявить актуальные особенности дипломатии США.
Слово "дипломатия" происходит от слова "диплома" - так в древней Греции называли дощечки с написанными на них текстами, выдававшиеся послам для засвидетельствования их полномочий. Данный способ реализации внешней политики, как область общественной жизни, существует с древних времен, однако для обозначения государственной деятельности это слово начинает использоваться в Западной Европе лишь с конца XVIII века.
Различные исследователи и дипломатические работники определяли дипломатическую деятельность по-разному. Как утверждает английский дипломат Эрнест Сатоу в своей работе «Руководство по дипломатической практике», дипломатия - это применение ума и такта к ведению официальных сношений. Немецкий дипломат и юрист Георг Мартенс считал, что дипломатия - это наука о внешних сношениях или иностранных делах государства. По мнению большинства исследователей, переговоры - важнейший, но не единственный значимый прием в дипломатии. В своей работе мы придерживаемся мнения, что каждая страна ведет свою собственную внешнюю политику и осуществляет дипломатическую деятельность. В России и множестве государств дипломатические ведомства называются министерствами иностранных дел. Однако в некоторых странах эти ведомства называются иначе. Например, Государственный департамент в США. Конечно, это не меняет их одинаковой сущности .
Американская дипломатическая деятельность насчитывает всего около полутора веков. Сначала дипломатия США возникла благодаря английской модели, впрочем, после Первой мировой войны, начала приобретать собственные черты, и окончательно сформировалась после Второй мировой войны. Мы согласны с мнением ряда исследователей о том, что США стремятся не только показать дружеское отношение ко всем государствам, но и победить их в противостоянии. Неоспорим тот факт, что американцы - как никто самостоятельны в принятии решений, а их дипломатическая тактика - смешение старых и новых традиций. Американские дипломаты ценят доверительные контакты, конфиденциальные встречи и работу с правящей элитой страны. При этом этикет не является главным приемом дипломатической деятельности. В настоящее время политики редко носят фраки и смокинги. На переговорах американцы нередко придерживаются жесткой позиции. Они достаточно свободны в принятии окончательных решений. Их речь также громка и раскована. Одним из главных требований Госдепартамента к дипломатам является умение анализировать, в основном документы. Они, несомненно, должны быть аналитическими, должны опираться на большое число источников. Важнейшим предписанием также является краткость, соответствие документа всем дипломатическим правилам, детальное редактирование и точность. Политики, а особенно послы - высококвалифицированные кадры. Каждое назначение посла США, согласно конституции, должно быть одобрено Сенатом и его комитетом. Тем не менее, мы не всегда так можем сказать о финансистах и бизнесменах, ведущих дипломатическую деятельность. Зачастую, американцы не понимают, что представляют собой государственную власть, тем самым, позволяя себе вольные высказывания. Так в 70-е годы XX в. постпред при ООН Е. Янг был вынужден подать в отставку из-за неосторожности в высказываниях .
Однако чтобы понять актуальные особенности дипломатии США, мы должны проследить всю историю дипломатической практики государства. Совершенствование дипломатических связей привело к созданию различных форм дипломатии, активно использовавшихся в США. 2 декабря 1823 года 5-й американский президент Джеймс Монро в своем ежегодном послании к Конгрессу говорил об угрозе интервенции стран Священного союза (Австрия, Пруссия, Россия) в бывшие испанские колонии. В добавление было сделано спорное заявление о том, что США, является территорией фундаментально отличной от Европы и не подлежит колонизации последней. Любая попытка расширения европейского влияния на территорию США считалась угрозой безопасности и миру. В свою очередь, США также провозгласили политику невмешательства в европейские дела. Эта доктрина была интерпретирована 26-м американским президентом Т. Рузвельтом как основа для вмешательства США в дела других американских государств («дипломатия большой дубинки» или «Big Stick Diplomacy»). Так в 1904 году США поддержали Панаму в борьбе за независимость от Колумбии, в результате чего получили от Панамы канал шириной в 16 км в вечное пользование .
Следующим ключевым понятием для нашего исследования является «дипломатия доллара» (dollar diplomacy). Принято считать, что данная форма деятельности по осуществлению внешней политики связана с именем 27-го президента США У. Тафта. Согласно этой политике, США обязывались обеспечивать финансовую поддержку тому или иному региону мира в обмен на льготы американским предпринимателям. Обычно долларовая дипломатия применялась к слаборазвитым странам Латинской Америки (Никарагуа, Гаити и др.) В результате, данные государства были не в состоянии отдать долг, а на их территориях находились вооруженные войска США. В 1913 году президент В. Вильсон отказался от долларовой дипломатии, которая ассоциировалась с нечестной международной стратегией для извлечения прибыли.
История термина «превентивная дипломатия» (preventive diplomacy) подробно освещена на страницах современных книг и пособий, например, «Современная внешняя политика России» С. Кортунова. Данное понятие широко стало использоваться вслед за изданием «Повестки дня во имя мира» генерального секретаря ООН Бутроса Бутроса Гали в 1992 году. Впоследствии это определение вошло в обиход, став основополагающим направлением в области государственной безопасности. В публикации Бутроса Бутроса Гали говорится о том, что превентивная дипломатия - это шаги, которые ориентированы на устранение, а в случае неудачи - на сдерживание противоречий. Данная форма дипломатии также была популярна в США. В основном она была связана со сдерживанием выпуска химического, атомного и других видов оружия. Ярким примером здесь является американская экономическая помощь Пакистану, ровно до того момента, пока у последнего не появилась возможность создания ядерной бомбы. Впоследствии была также остановлена торговля с Пакистаном («поправка Пресслера»). К дипломатическим успехам можно также отнести обоюдные шаги СССР и США, которые были связаны с нераспространением ядерного оружия .
Челночная дипломатия(«shuttle diplomacy»)-следующая форма дипломатии в нашем исследовании. Как пишет Моченов А.В. в словаре современного жаргона российских политиков: «челночная дипломатия это - посредничество между враждующими странами или определенными фракциями, которое осуществляется на высоком дипломатическом уровне третьей стороной». Ранее этот термин относили лишь к инициативе американского государственного секретаря Генри Киссинджера по восстановлению мира во Вьетнаме и на Ближнем Востоке. Однако затем понятие стало обозначать посредничество в урегулировании разногласий. Во времена Вьетнамской войны данную форму дипломатии также называли «тихой» из-за ее конфиденциальности. Основа этой формы дипломатии - переговоры, что противоречило американской военной дипломатии того времени, поэтому секретность была важнейшим условием проведения челночной дипломатии. Но именно данная форма дипломатии смогла доказать, что переговоры имеют огромную мощь в урегулировании разногласий, чего нельзя сказать о войне.
Коммерческая дипломатия (commercial diplomacy) - одна из самых актуальных форм современной дипломатической деятельности. По мнению большинства исследователей, «коммерческая дипломатия это — использование дипломатических приемов в осуществлении внешнеэкономических целей в сфере торговли и инвестирования». Данное средство осуществления внешней политики сфокусировано также и на внутренней политике: трудовые стандарты, охрана окружающей среды, промышленные стандарты, охрана интеллектуальной собственности. США как гегемон имеют большое количество внешне и внутренне экономических целей, лоббируемых в настоящее время. Основные внешнеэкономические цели США: 1) либерализация торговли, 2) содействие международному экономическому прогрессу, 3) увеличение процента частного сектора во всемирной экономике. Но, конечно, у США есть и внутриэкономические цели, основная из них - экономическая прибыль, для ее получения государство вело политику коммерческой дипломатии. В истории найдется немало таких случаев. Например, американская политика «открытых дверей» по отношению к Китаю (1899-1949 гг.), состоявшая в осуществлении свободной торговли и свободном проникновении капиталов на китайский рынок. Бреттон-Вудское соглашение также основано на принципах коммерческой дипломатии, оно имело огромное влияние на всемирную торговлю: создание МВФ и ГАТТ (ВТО) .
Следующим способом реализации внешней политики является публичная дипломатия (public diplomacy) , как никогда актуальная в США в настоящее время. Публичная дипломатия - целенаправленное информирование общества для возникновения благоприятной оценки по отношению к США, кроме того стабилизации связей с другими странами в области культуры и образования. Эта форма деятельности по осуществлению внешней политики известна в США еще с 1940-х гг. Тем не менее, именно в настоящее время государство использует множество методов публичной дипломатии для взаимодействия с зарубежной аудиторией. «Мы не планируем останавливаться на достигнутом! » - заявила К. Райс по случаю ее утверждения на пост Государственного секретаря США. Она также добавила, что Ближний Восток и страны СНГ - это основные цели американского влияния. Как и предполагается, специальное место в публичной дипломатии занимает информационное агентство США (United States Information Agency). Агентство берет начало с комитета по общественной безопасности (Committee on Public Information), основанного во времена Первой мировой войны и послужившего вкладом руководства в зарубежную информационную деятельность. В 1942 году впервые вышла в эфир радиостанция «Голос Америки». А в 1953 году было создано само американское информационное агентство. Также ярким примером использования публичной формы дипломатии является создание программы образовательных грантов Фулбрайт, которая финансируется государственным департаментом США. Данная программа была разработана в 1946 году сенатором Д.У. Фулбрайтом для поддержания культурно - образовательных контактов с другими государствами. На смену публичной дипломатии пришло определение «soft power», обозначающее «мягкую силу» - способность добиваться своих целей с помощью привлекательности, а не принуждения .
На сегодняшний день на международной арене существует множество независимых стран, вынужденных взаимодействовать между собой с помощью дипломатии, являющейся основой всех международных отношений и контактов. Однако в большинстве случаев государства сотрудничают для своего же блага. Культурный, политический и другие виды обмена между странами поддерживают дипломаты. Рассматривая особенности американской дипломатии, стоит отдать должное ее политикам: их знания, навыки и личные качества внесли огромный вклад в мировую дипломатическую деятельность. Следовательно, молодость дипломатии США никак не мешает ей оставаться ведущей в мире. Более того, именно американцы явились основателями многих форм современной дипломатии, рассмотренных нами ранее. На основании всего вышесказанного, мы можем констатировать, что американские дипломаты с успехом используют главный элемент дипломатии - переговоры. Возможно, это связано с тем, что политики всегда имеют открытую и жесткую позицию, при этом их поведение - естественно и непринужденно. Интересно, что по своему складу ума большинство американцев - аналитики. Таким образом, в своей работе они могут полагаться лишь на прецедент. Распространенным является мнение, что документы дипломатов США всегда лаконичны, корректны, детально проверены и юридически верны.
Подводя итоги, необходимо подчеркнуть, что американские политики предпочитают уделять больше внимания делу, нежели чем всем правилам дипломатического этикета и дресс-коду. Нередко мы можем увидеть американцев не только в смокингах, но и в одежде стиля «casual». Несмотря на разные мнения по поводу дальнейшего развития, очевидно, что основная государственная цель - процветание. В результате проведенного исследования мы выяснили, что дипломатические методы США для этого изменились с течением времени и стали более бесконфликтными.
Научный руководитель:
Кузнецова Ольга Владимировна,
кандидат филологических наук, доцент, и.о. декана факультета иностранных языков Института филологии, иностранных языков и медиакоммуникации ФГБОУ ВО «Иркутский государственный университет», г. Иркутск.
Американская дипломатия:
профессиональной;
В США: кадры профессиональной дипломатии («Заграничная служба США») - лишь один из многочисленных инструментов осуществления внешнеполитический линии. Президент США может принять во внимание, а может и игнорировать мнение профессиональных дипломатов, в том числе точку зрения руководителя центрального дипломатического ведомства (госдепартамента) и американских послов за рубежом.
Профессиональные кадры США замещают всего 15-20% вакансий оперативного характера во всех дипломатических ведомствах.
В США вновь избранный президент, как правило, заменяет главу центрального дипломатического ведомства (государственного секретаря), почти всех его заместителей, руководителей ведущих оперативных подразделений, а также не меньше половины всех послов. В целом в США при обычных обстоятельствах только две трети глав дипломатических представительств за рубежом - карьерные дипломаты. Остальные - «политические назначенцы», т. е. лица, близкие к руководству победившей на выборах политической партии и пользующиеся личным доверием главы государства.
Американский стиль дипломатии не исключает публичного столкновения мнений, привлечения к обсуждению Конгресса, лоббистских групп, деловых кругов, ученых, широкой общественности и СМИ. При этом выбор окончательного варианта решения - исключительная прерогатива Президента страны. Подобный способ разработки и принятия внешнеполитических решений чреват серьезными просчетами.
Тем не менее, несмотря на очевидные недостатки такого метода принятия внешнеполитических решений, большая часть американских политиков и специалистов из академической среды считают его неизбежным в условиях США: так было задумано самими «отцами-основателями» Конституции США. Борьба, как они полагали, различных ведомств, учреждений и отдельных лиц по внешнеполитическим вопросам на основе «сдержек и противовесов» не даст ни одному из действующих лиц возможности монопольно контролировать внешнюю политику и дипломатию страны. Такой контроль противоречил бы идеалу американской демократии, естественному праву всех групп общества на участие в решении важнейших для него проблем.
Госдепартамент США разделяет ряд внешнеполитических полномочий с другими учреждениями - с Министерством обороны, Советом Национальной Безопасности, Центральным разведывательным управлением, Конгрессом, аппаратом Белого Дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти органы власти и управления не только способны эффективно влиять на приятие внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в самом госдепартаменте и его зарубежных представительствах.
Роль карьерных дипломатов «Заграничной службы США» - несравнимо ниже, чем в Великобритании, сводится, за редкими исключениями, к выполнению исполнительной функций рутинного характера.
В настоящее время США содержат 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах, в которых представлены 28 учреждений США, включая Госдепартамент. Штатное расписание Госдепартамента - около 14 тыс. сотрудников, из них карьерных служащих и собственно дипломатов - около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15-25%). Другая особенность - многочисленность персонала посольств (100-150 рангированных сотрудников), у других государств - втрое меньше.
Неоправданно большое число сотрудников, назначенных в посольства для поддержания «имиджа» Америки, высокая сменяемость кадров и неуверенность значительной части дипломатических служащих в своем будущем, напряженность в отношениях между представителями различных ведомств, частые реорганизации аппарата и, наконец, рост международного терроризма против посольств США и их сотрудников отрицательно сказываются на эффективности работы Госдепартамента и посольств. Они едва справляются с постоянно растущим объемом текущих дел. Тем более в условиях неуклонного сокращения ассигнований на деятельность дипломатических учреждений, численность которых, наоборот, растет: с 1986 г. было открыто 40 новых посольств и консульств.
В США отбор кадров на профессиональную дипломатическую службу (Заграничную службу США) проводится через открытый конкурс со сдачей вступительных экзаменов. Набор, по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осуществляется на принципах равных возможностей «независимо от политической ориентации, расы, цвета кожи пола, вероисповедания, национального происхождения, семейного положения».
Зачисление в постоянные штаты стал производится только по истечении испытательного срока (3- 4 года). Три высших внутренних ранга Заграничной службы (карьерного посла, карьерного посланника и карьерного советника) были выделены в особую категорию. Переход в эту категорию обставлен требованием, чтобы в течение предыдущей карьеры им были бы освоены, по крайней мере, 2-3 региональных и 1-2 функциональных участка работы.
Учебные программы десятков американских университетов и колледжей ориентированы на требования дипломатического аппарата. В студенческих аудиториях читается множество специальных дисциплин, связанных с дипломатической практикой. Выпускники этих учебных заведений имеют предпочтительные шансы успешной сдачи вступительных экзаменов для поступления на дипломатическую службу.
Но этим специальная подготовка дипломатических кадров не ограничивается. У госдепартамента есть свой собственный учебный центр - Институт Заграничной службы США. Повышение квалификации - служебная обязанность. Здесь действует предусмотренное Законом «О Заграничной службе США» правило: карьерный дипломат из 15 лет своей работы не менее 3-х лет должен провести на родине - в госдепартаменте, на стажировках в Институте Заграничной службы, в университетах, академиях, либо в частном секторе - крупных компаниях со значительными международными связями.
Английская дипломатия:
Прием на службу производится практически исключительно через открытый конкурс с обязательной сдачей претендентами специальных квалификационных экзаменов;
Несмотря на провозглашение равных возможностей поступления на службу для всех граждан, дипломатические службы США сохраняют исторически свойственный им корпоративный, элитарный характер;
Работа дипломатических служащих организована на профессиональной основе, т.е. на основе заключения пожизненных (в отдельных случаях долговременных) контрактов с нанимателем (государством), отбора профессионально подготовленных кадров на принципах конкурентного прохождения службы. По данной причине дипломатическая служба, в отличие от политических компонентов в дипломатических ведомствах, часто называется профессиональной;
Карьерным дипломатам запрещено участвовать в публичной политической деятельности.
Британская дипломатическая служба, или как еще называют «дипломатическая служба Ее Величества», занимает монопольные позиции в осуществлении дипломатического курса, в подготовке внешнеполитических рекомендаций для правительства. Последнее не принимает ни одного важного внешнеполитического решения, не осуществляет ни одной значительной международной акции без учета мнения постоянных, несменяемых дипломатических кадров.
В Великобритании профессиональные кадры замещают 85-90% вакансий оперативного характера во всех дипломатических ведомствах в Лондоне и на зарубежных постах.
После формирования нового правительства руководством победившей на парламентских выборах в центральное дипломатическое ведомство Великобритании назначается всего несколько новых политических руководителей. Весь прежний аппарат остается на своих местах. Каковы бы ни были различия во внешнеполитической программе и в дипломатической линии между ушедшим в отставку и новым правительством, вновь избранные политические лидеры не меняют прежний кадровый состав ведомства. Подобный подход к организации дипломатической работы (во многом обеспечивающий преемственность, стабильность, предсказуемость внешней политики и уверенность чиновников в прочном своем положении) по сути дела не имеет аналогов в мировой практике.
По этой причине он порой вызывает удивление и непонимание со стороны дипломатов других государств.
В Великобритании, напротив, назначение на пост посла кого-либо извне карьерной службы - событие исключительное. Необходимость в таком назначении должна быть определенно мотивирована ссылкой на соответствующее положение одного из указов монарха в Совете.
Британский стиль предполагает:
а) тщательное обсуждение проблемы всеми заинтересованными звеньями дипломатического аппарата, а также специалистами других ведомств;
б) закрытость до определенного времени проблемы от общественности и средств массовой информации;
в) стремление решать вопросы путем поиска компромисса, а окончательное мнение формулировать на основе консенсуса.
Великобритания за рубежом в 182 государствах содержит более трехсот дипломатических и консульских учреждений. Все вакансии оперативно-дипломатического характера как в центральном аппарате (Форин офис), так и в зарубежных дипломатических представительствах (посольствах, консульствах, постоянных миссиях при международных организациях) заполняются сотрудниками карьерной дипломатической службы Ее Величества, за исключением случаев, когда особые обстоятельства вызывают необходимость во временной кооптации в аппарат сотрудников, не состоящих на службе. В основном это делается в случаях, когда на службе отсутствуют специалисты требуемого профиля. Персонал извне используется в подразделениях, обеспечивающих участие Великобритании в Европейском Союзе, в некоторых исследовательских и аналитических департаментах Форин офиса.
Необходимость совместной работы дипломатов и их коллег из других учреждений в представительствах при ЕС обусловлена в первую очередь особым характером деятельности этой организации, в повестке дня которой на регулярной основе находятся специальные вопросы - финансы, промышленность, сельское хозяйство и др. По данной причине примерно половина оперативного персонала представительства - сотрудники так называемых «внутренних» министерств, другая половина - профессиональные дипломатические служащие. Но вот во главе представительства - всегда кадровый дипломат. На более высоком уровне ответственность за политику в отношении ЕС разделена между аппаратом кабинета министров и Форин офисом.
В структурном отношении Форин офис состоит из политического руководящего звена (министр, 3-4% государственных и младших министра, один из них - министр по делам Евросоюза), из профессионального руководящего звена (постоянный заместитель министра и одновременно глава дипломатической службы, его личной секретариат и подчиненные постоянному заместителю первые заместители и заместители министра - директоры. Все карьерные дипломаты). Основанием «пирамиды» английского МИД являются департаменты (71 департамент), объединенные в соответствии с кругом решаемых ими проблем, в более крупные подразделения - директораты (их - 13).
В штатное расписание Форин офиса входит значительная часть сотрудников Британского Совета, Международной Службы Би-Би-Си. Их деятельность в основном финансируется из бюджетных ассигнований, выделяемых МИД. Все затраты на деятельность дипломатического аппарата Великобритании составляет немногим более 1,1 млрд фунтов стерлингов, или 0,3% расходной части бюджета страны.
Основной принцип работы дипслужащих в Форин офисе и загранучреждениях - решение вопросов на возможно более низком уровне. 80-90% проблем разрешаются на уровне департаментов, не «доходя» до заместителей министров - директоров. Последним докладывают только наиболее сложные и важные дела. Лишь в ситуациях государственной важности затрагивающих интересы безопасности страны, к процессу разработки решения подключаются политические руководители МИД, включая министра. В остальных случаях министр, как кабинет в целом, всецело полагается на мнение и позиции профессионального дипломатического аппарата. Его роль во внешнеполитическом процессе традиционно остается беспрецедентно высокой.
Отбор, обучение и продвижение дип. кадров:
В наши дни только треть молодых дипломатов - выпускники Оксфорда и Кембриджа. Сегодня более четверти профессиональных британских дипломатов - женщины, среди них - 9 послов.
Образованный и способный человек, по мнению британских специалистов вполне может освоить специальные, профессиональные навыки непосредственно во время работы, «набираясь собственного опыта и наблюдая за своими старшими коллегами». Исходя из этих соображений, руководители британской профессиональной дипломатии считают ненужной проведение специальной подготовки или переподготовки дипломатических кадров в каком-либо специальном учебном заведении университетского или постуниверситетского уровня.
Для того, чтобы выявлять людей, способных освоить «премудрость» профессии, уже находясь на службе, в Великобритании в конце 40-х годов была введена и поныне действует система конкурсного отбора кадров. Кадровый дипломатический персонал разделен на два основных разряда (или категории): «А» (управленческая категория) «Е» (исполнительская). У сотрудников категории «А» основным направлением работы является политический анализ. Они направляются в заграничные представительства сразу на должности третьих или вторых секретарей. Их продвижение по службе проходит примерно вдвое быстрее, чем у их коллег из разряда «Е».В нем состоит большая часть британских послов и профессиональных руководителей Форин офиса. Сотрудники же разряда «Е» работают в основном на консульском, информационно-разъяснительном, торгово-экономическом, культурном и других направлениях деятельности, прямо не связанных с «высокой политикой». Переход из низшего разряда в высший возможен только в середине карьеры. Лишь с недавних пор учебный отдел Форин офиса начал предлагать начинающим дипломатам небольшие спецкурсы.
На британской дипломатической службе установлено 10 служебных рангов. Дипломаты 1-3-го рангов составляют руководящую верхушку профессиональной дипломатической службы.
Подводя итоги, подчеркнем еще раз, что при приеме на дипломатическую службу и ее прохождении, присвоении рангов руководители британского профессионального дипломатического аппарата руководствуются практически исключительно способностями, деловыми качествами и культурой сотрудников.
Американская дипломатия November 8th, 2015
Статья, написанная Джеймсом Бруно (он сам бывший дипломат), и называвшаяся "Russian Diplomats Are Eating Americas Lunch " ("Российские дипломаты едят ланч Америки"), появилась в Politico 16 апреля 2014 года.
Хотя статье полтора года, но её содержание полностью соответствует реалиям сегодняшнего дня, и, в частности, содержанию сообщения Saker’а рассказывающего об ужасном поражении США в Вене и других провалах американской дипломатии. Это (статья Джеймса Бруно) - настоящее исследование американской дипломатической некомпетентности.
Основная проблема для американцев состоит в том, что они просто не относятся к дипломатии серьезно. Послы назначаются как попало, в ранг посла возводятся люди, которые провели успешную кампанию по сбору средств на выборах того или иного политического деятеля, а то и просто - личные друзья, а вовсе не специалисты с опытом и способностями.
В России всё происходит с точностью до наоборот. Бруно пишет:
"Россия всегда серьёзно относилась к дипломатии и своим дипломатам. Америка - нет. В 28 дипломатических миссиях США в столицах НАТО (из 26 руководимых послами или и.о. послов ожидающих утверждения), 16 глав миссий являются или будут являться политическими назначенцами; только один посол - в крупном союзнике по НАТО, Турции, является профессиональным дипломатом. Четырнадцать послов получили должности в благодарность за сбор значительных денежных сумм для избирательных кампаний президента Обамы или работали его помощниками. Осторожная оценка их личных или связанных с этими людьми пожертвований [на избирательные кампании] составляет 20 миллионов долларов (основываясь на цифрах от New York Times, Федеральной избирательной комиссии и правительственного портала AllGov). Например американский посол в Бельгии, бывший руководитель Мicrosoft, пожертвовал более 4.3 миллиона долларов".
Бруно продолжает:
"В отличие от США, все (за исключением двоих) послы Москвы в столицах стран НАТО - профессиональные дипломаты. Да и у тех двоих российских эквивалентов политических назначенцев (в Латвии и Словакии) есть 6 и 17 лет дипломатического опыта соответственно. Общее количество лет дипломатического стажа 28 послов России в странах НАТО составляет 960 лет, составляя в среднем 34 года на каждое должностное лицо. Сумма лет дипломатического стажа соответствующих послов Америки равна 331 году, составляя в среднем 12 лет за человека. У России - 26 послов в странах НАТО имеют 20+ лет дипломатической службы; у Соединенных Штатов - 10 таких послов. Кроме того, у 16 американских посланников стаж работы - пять или меньше лет дипломатической службы. Число таких посланников у России - ноль. В пяти странах НАТО американского посла, в настоящее время, нет. У России вакантных постов посла нет. С отъездом Майкла Макфола в феврале, посла США в Москве в данный момент нет".
В прошлом году, Макфола, в качестве посла, сменил Джон Теффт. Читатели здесь, вероятно, знают, что Теффт – давний и печально известный махинатор от Государственного департамента и Национального военного колледжа, имеющий длинный послужной список организации революций с целью установления дружестенных Соединенным Штатам режимов (Майдан и ранее).
Таким образом, картина совершенно ясная: 960 лет дипломатического опыта против 331 - это как бы немножко несоответствует.
Это не тайна - почему русские смогли легко перехитрить американцев в Сирии и на Украине. Это не тайна - почему иранцы смогли поставить Джона Керри раком по ядерному соглашению. Керри не дипломат. Это, со всей трагичностью проявилось в истории с Венской декларацией, где Россия получила все, что это хотела, а американцы не получили ничего.
Это также предвещает результат предстоящих переговоров. Когда Джон Керри, с его двумя годами официального дипломатического опыта (работа в комитете Сената по иностранным делам не делает вас дипломатом), садится за стол с министрами иностранных дел Лавровым и Зарифом (оба уже ставили Госсекретаря в неловкое положение на мировой арене), катастрофа для США – это практически предрешенный результат.
Если или пока США не проснутся и не поймут, что их дипломатический корпус не может состоять из труппы сборщиков пожертвований, знаменитых рэкетиров и странствующих коммивояжеров, когда они противостоят 1000 лет полноценного дипломатического опыта и знаний их российских коллег (в одних только странах-членах НАТО), если США не поймут этого, то они так и будут терпеть те же самые неудачи и провалы, которые преследовали их вплоть до сегодняшнего дня.
Сегодня из Нью-Йорка поступила информация о том, что Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию по кибербезопасности, которую разрабатывала и внесла на обсуждение Россия.
Документ называется "Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности", и он посвящен регламентированию международных отношений в сфере информационной безопасности и кибератак. Резолюция разрабатывалась группой международных экспертов в течение нескольких лет и сегодня получила беспрецедентную поддержку – более 80 государств поставили свои подписи под документом. Нас поддержали как наши союзники - БРИКС, ШОС, СНГ, латиноамериканские и азиатские государства, так и те страны, отношения с которыми в последнее время не очень складываются - США, Япония и многие члены ЕС, включая Великобританию, Германию, Испанию, Нидерланды и Францию.
Что конкретно провозглашает резолюция по вопросам, связанным с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ)? Процитирую официальное сообщение МИД РФ: – эти технологии должны использоваться исключительно в мирных целях, а международное сотрудничество необходимо нацелить на предотвращение конфликтов в информационном пространстве; – в цифровой сфере действуют такие общепризнанные международно-правовые принципы, как неприменение силы или угрозы силой, уважение суверенитета, невмешательство во внутренние дела государств; – государства обладают суверенитетом над информационно-коммуникационной инфраструктурой на своей территории; – любые обвинения в адрес государств в причастности к кибератакам должны быть подкреплены доказательствами; – государства не должны использовать посредников для осуществления кибератак и не допускать того, чтобы их территории использовались в этих целях; – государства должны бороться с использованием скрытых вредоносных функций – так называемых "закладок" – в ИТ-продукции.
Что этот документ дает на практике? Возьмем для примера совсем недавние американо-китайские разногласия: несмотря на то, что Барак Обама и Си Цзиньпин подписали 25 сентября Соглашение о кибербезопасности, разведсообщество Америки по-прежнему обвиняет китайцев в промышленном шпионаже. Теперь, с принятием этой резолюции, просто так молоть языком Пентагон не сможет: американская разведка обязана будет подкрепить свои обвинения доказательствами. Непривычно для них, но они сами поставили свою подпись под документом, так что назвался груздем – полезай в кузов! Принятие резолюции – очередной штрих к портрету. Внешнеполитические инициативы России находят все больше и больше поддержки во всем мире: к нам прислушиваются, нас уважают и не потому, что мы громко заявляем о своей исключительности, а потому что предлагаем действительно нужные и важные вещи, стремимся гармонизировать международные отношения, смотрим вдаль, а не как некоторые – на кончик своего носа.
США совершенно разучились вести дипломатическую работу. Главным инструментом американской внешней политики стали угрозы введения санкций или применения военной силы. При этом, ввязываясь в очередной вооруженный конфликт, Вашингтон не думает о том, что будет после того, как боевые действия закончатся. Во многом эта ситуация обусловлена деградацией американского дипкорпуса: в то время как в большинстве стран мира высокие посты во внешнеполитических ведомствах занимают профессионалы, прошедшие серьезную подготовку, в США эти должности достаются в награду за активное участие в избирательной кампании партии-победительницы. Об этом в опубликованной журналом «Россия в глобальной политике» статье «Дипломатия - утраченное искусство?» пишет экс-дипломат и сотрудник Пентагона Чез Фриман. «Лента.ру» предлагает читателям сокращенный вариант этой статьи.
Суть дипломатии - поиск общего фундамента путем выслушивания того, что говорят и о чем умалчивают собеседники, и в ответственных действиях, которые за этим следуют. Дипломатия позволяет странам продвигать свои интересы и разрешать проблемы с иностранцами, почти не прибегая к силе. Дипломатия способствует нахождению взаимоприемлемых вариантов достижения временного, но действенного согласия между разными культурами. Дипломатия - это перевод национальной стратегии в тактическую плоскость для достижения политических, экономических и военных преимуществ без применения силы. Это форпост на страже национальной безопасности и обороны. Провал дипломатической миссии может означать войну со всеми ее ужасами.
Но дипломатия - это не просто альтернатива войне. Она не заканчивается после начала войны. Когда война становится необходимой, именно дипломатия должна облечь итог боевых действий в соглашения о сотрудничестве для построения новых отношений и нового мира. Необходимо, чтобы побежденные нации примирились с поражением, и чтобы был заложен фундамент нового, более стабильного статус-кво. Следовательно, искусная дипломатия жизненно важна для обеспечения мощи, богатства и благополучия страны. Дипломатия - это стратегическая деятельность, которая сводится к пересмотру имеющихся условий, восприятия и параметров международных проблем. Необходимо таким образом скорректировать национальные интересы других стран, чтобы им казалось, будто они стоят на страже собственных интересов. При этом не должно казаться, будто они капитулировали перед иностранной державой.
Дипломатия - искусство принуждения других играть в вашу игру по вашим правилам. Судя по тому, какая сложная обстановка сложилась после окончания холодной войны, США мало что понимают в дипломатии и не овладели этим искусством.
Упоение мощью и милитаризация сознания
С тех пор как распад СССР освободил американцев от страха перед ядерным Армагеддоном, США во внешней политике полагаются почти исключительно на экономические санкции, военное сдерживание и силу. Эти меры - отнюдь не единственное оружие в арсенале государственного управления. Однако американцы больше не задаются целью снискать уважение других стран собственным примером или посредством вежливого убеждения. Они не стремятся за счет этого добиться от других желательного курса, не дорожат своим престижем, не опекают слабые страны, не помогают им строить государственные институты и не дают достаточно стимулов для «хорошего» поведения. В Вашингтоне угроза применения силы стала первым, а не последним внешнеполитическим инструментом.
Для большинства представителей нашей политической элиты подавляющее военное и экономическое превосходство США оправдывает отказ от убеждения упрямых иностранцев в пользу их принуждения к повиновению. Мы привычно бряцаем оружием в ответ на любые вызовы вместо того, чтобы инициировать решение проблем, создающих эти вызовы. Подобный подход снижает уровень нашей безопасности. Применяя такую тактику, мы нервируем союзников, но не сдерживаем противников, дестабилизируя целые регионы, умножая число врагов и воздвигая стену отчуждения с друзьями.
За пределами страны практически никто не сомневается в военной доблести американцев и в их готовности сеять шок и трепет. Тем не менее мы все еще одержимы идеей доказать себе и другим, что мы «крутые».
В последние годы США убили множество людей в войнах и атаках на террористов с использованием БПЛА (беспилотных летательных аппаратов) в Западной Азии и Северной Африке. В этих кампаниях пролилась кровь наших солдат. Эти демонстрации американской силы причинили колоссальную боль и страдания другим народам, но не сделали их послушными нашей воле. Интервенции на суше или удары с воздуха не обеспечили более высокий уровень безопасности для нас или наших союзников.
Именно из-за милитаризации сознания и из-за того, что мы смотрим на мир через прицелы ракет, реакция большей части американской политической элиты на многократно продемонстрированную неэффективность силового решения вопросов сводится к заявлению, что успех был бы гарантирован в случае еще более массированного применения силы. Но ее использование для разрешения конфликтных ситуаций не останавливает динамичные изменения в мировом и региональном распределении экономической, военной и политической мощи. Нет оснований полагать, что еще большая воинственность дала бы лучшие результаты. Большинство американцев это понимают. Простые люди скептически смотрят на стремление ВПК и агрессивных конгрессменов навязать народу неоконсервативную повестку дня. Люди не хотят ставить будущее нации в зависимость от быстро разрушающегося статус-кво послевоенного мира.
Грани исключительности
Политика США в области безопасности руководствуется непроверенными предрассудками, почерпнутыми из нашей истории с ее особенностями. В целом такие убеждения на подсознательном уровне формируют доктрину, которая становится догмой. Сегодня легионы ученых зарабатывают на кусок хлеба, исследуя для Пентагона практическое применение этой догмы. Они разработали для ВПК целую интеллектуальную надстройку в виде бесконечного разнообразия сценариев применения силы.
Американцы правы, считая свою страну исключительной. Среди прочего наш опыт участия в вооруженном конфликте, а также понимание связи между силой и дипломатией являются уникальными - можно даже сказать, «аномальными».
Война - крайний аргумент в отношениях между государствами. Иногда ее целью является захват и подчинение населения других стран. Однако чаще всего война - это средство устранения воображаемых угроз, отражения агрессии, восстановления баланса сил, принуждения к согласию на изменение границ или корректировки поведения противника. Война не заканчивается до тех пор, пока побежденные не признают поражение и не смирятся с новыми обстоятельствами. Войны обычно завершаются переговорами, направленными на претворение исхода военных действий в согласованные политические договоренности, которые вводят новый политический порядок. Но войны США - это нечто особенное.
В нашей Гражданской войне, Первой и Второй мировых войнах и холодной войне США стремились добиться «безусловной капитуляции» противника, побежденным навязывался мир, но не делалось ничего для морального, политического и экономического восстановления. Малые войны XX века не избавили американцев от этого странного отказа от других моделей военных операций с ограниченными целями. Война в Корее закончилась вничью, и до сих пор перемирие 1953-го не претворено в прочный мир. Во Вьетнаме мы потерпели поражение. В Гренаде (1983), Панаме (1989) и Ираке (2003) добились смены режима, но не договорились об условиях прекращения войны и установления мира.
У американцев не было в последнее время опыта окончания войн путем переговоров с побежденными странами. Мы склонны считать успехом нанесение достаточного урона противнику, чтобы, ничем не рискуя, растоптать его достоинство, отказав в серьезном отношении или вовлечении в мирный процесс. Наши войны планируются как кампании, преследующие чисто военные цели. Как правило, мы не конкретизируем цели войны или план переговоров, чтобы добиться принятия побежденным противником наших условий окончания боевых действий.
Отсутствие четко сформулированных задач военных кампании, позволяет нашим политикам менять цели по ходу дела. Это почти неизбежно приводит к затягиванию боевых действий. Поскольку условия победы четко не определены, наши солдаты, морские пехотинцы, летчики, капитаны кораблей не могут определенно сказать, когда их миссия выполнена.
Привычка не ставить конкретные политические задачи перед армией также означает, что в нашем случае война в меньшей степени - «продолжение политики другими средствами» - и в большей степени брутальное наказание врагов. Карая их, мы даже не имеем четкого представления о том, как они смогут усвоить уроки из той трепки, что мы им устраиваем.
Вооруженные силы в высшей степени профессиональны и предельно действенны в искусстве подавления неприятеля. Но их надежды на то, что политики что-то извлекут из уязвимости противника, которой они добиваются, практически никогда не сбываются. Почти все нынешние гражданские политики - непрофессионалы, получившие посты благодаря поддержке победившей партии. Их неопытность, теории принуждающей дипломатии, которые они изучали в университете, традиционное отчуждение американских дипломатов от военных операций и наша нынешняя чрезвычайно милитаризованная политическая культура - все способствует тому, что дипломатия бездействует, когда она должна быть наиболее активной - после окончания боевых действий.
Парадоксы сдерживания
Холодная война свела дипломатию к политическому эквиваленту позиционной войны, в которой успехом считается неизменность позиции, а не выгодное маневрирование. Она научила американцев сдерживать конфликт, угрожая эскалацией, способной привести к смертоносному обмену ядерными ударами. Она приучила нас считать, что зачастую разумнее законсервировать статус-кво для сдерживания потенциального конфликта, чем тратить время и силы на поиск путей его смягчения или устранения.
Нам предстоит отучиться от повадок, приобретенных в годы холодной войны. Мы по-прежнему реагируем на враждебные проявления угрозами прибегнуть к насилию, а не эскалацией дипломатических усилий, направленных на урегулирование конфликтной ситуации. Мы вводим санкции как символ нашего недовольства и чтобы дать возможность нашим политикам ощутить себя крутыми ребятами, хотя в действительности эти действия могут быть безответственными и никчемными.
Предполагаемая цель санкций - принудить к покорности страну, против которой они вводятся. Но после введения санкции неизменно становятся не средством, а целью. Поэтому их успех измеряется тем, сколько неприятностей и лишений мы сумели доставить с их помощью противнику, а не тем, насколько они помогли изменить его поведение. Я не знаю ни одного случая, когда угроза санкций или их применение помогли бы наладить сотрудничество без переговорного процесса, в ходе которого было бы сделано приемлемое предложение.
Во многих отношениях санкции рикошетом бьют по нам самим. Они создают нечто вроде стены для импорта нашей продукции в страну, против которой санкции вводятся. Зачастую это стимулирует стремление этих стран к самодостаточности и способствует искусственному процветанию некоторых отраслей их экономики. Санкции вредят одним группам внутри США и приносят выгоду другим. Получающие выгоду имеют корыстную заинтересованность в бесконечном продлении санкций и неохотно идут на переговорный процесс.
Санкции нередко укрепляют политический авторитет лидеров той страны, против которой направлены, поскольку в их руках оказывается распределение скудеющего перечня товаров и услуг. Как свидетельствуют примеры КНДР, Китая при Мао и Кубы, санкции продлевают власть полумертвых режимов, которые в противном случае были бы свергнуты.
Пагубные последствия санкций усугубляются привычкой американцев сочетать их с дипломатическим остракизмом. Отказ от переговоров - это тактическая уловка, позволяющая выгадать время для активного улучшения своей позиции и успешного политического торга. Но проводить встречи с другой стороной не значит давать ей поблажки. Дипломатические контакты - не уступки противнику, а возможность получить сведения о его логике и намерениях, лучше понять его интересы, а также определить бреши в его политической позиции, воспользовавшись которыми, можно, в конце концов, добиться уступок.
Профессиональный упадок
Соединенные Штаты - единственная из крупных держав, которая не поставила дипломатию на профессиональные рельсы. В других развитых странах дипломатами становятся люди, имеющие уникальное сочетание специальных знаний и методов, богатый опыт работы в сфере международных отношений и постоянно повышающие квалификацию за счет теоретического и практического изучения искусства дипломатии. Они приобретают навыки путем исследования интересных и наглядных исторических примеров, периодического обучения и подсказок более опытных коллег. Они совершенствуют свои знания и умения, критически анализируя прошлые действия и ошибки.
Американцы же, напротив, считают, что разработку и проведение внешнеполитической линии лучше всего доверять разрекламировавшим себя пустым мечтателям и теоретикам - любителям и дилетантам, не обремененным специальными знаниями, практикой и опытом. Нижние чины нашего дипкорпуса пользуются большим уважением за рубежом за свой интеллект, знания и навыки межкультурного общения. Но наши послы и высокопоставленные бюрократы из внешнеполитического ведомства, за редким исключением, не получают восторженных откликов. Контраст между ними и в высшей степени профессиональным руководством Вооруженных сил США просто огромен.
После окончания холодной войны значительно увеличилось количество чиновников невысокого ранга, получавших должности по политическим мотивам. Они наводнили буквально весь внешнеполитический истеблишмент. Наряду с этим был раздут штат Национального совета по безопасности. Это спровоцировало неуклонное снижение профессионализма дипломатов как высшего, так и низшего уровня - и в Вашингтоне, и в посольствах разных стран. Американские военные все чаще вынуждены брать на себя дипломатическую миссию, к которой их специально не готовили. Это приводит к дальнейшей милитаризации внешней политики.
Если не удастся резко изменить систему распределения должностей, перспективы повышения качества дипломатического корпуса будут плачевны. Послы и высокопоставленные дипломаты-любители не способны быть профессиональными наставниками для молодежи. До сих пор не составлено основополагающего курса, в котором бы разбирались основы и наглядные примеры защиты дипломатами государственных интересов. Нет курса, в рамках которого молодых дипломатов учили бы искусству ведения переговоров, составления аналитических отчетов, а также защите американцев, живущих за рубежом. Не выработано профессионального подхода к разбору и анализу действий. Поскольку «разбор полетов» может плохо отразиться на карьере тех, кто получает должности за политические услуги, или на самой администрации, эта практика не развивается. В итоге люди, выбирающие карьеру дипломата, не учатся на ошибках прошлого. Как таковая, дипломатия не преподается в гражданских учебных заведениях США.
Мы вступаем в эпоху стратегической переменчивости, где нет четких линий обороны, которые необходимо отстаивать в стиле дипломатии времен холодной войны. Наше лидерство воспринимается все более скептично в мире, где множатся вызовы, на которые нельзя дать ответ военными средствами.
Пора заново открыть для себя глубокую дипломатию, создающую обстоятельства, при которых другие страны, преследуя собственные интересы, были бы склонны делать выбор, отвечающий нашим интересам, без принуждения их к этому военными средствами. Пора вспомнить инструменты ненасильственного государственного управления, чтобы убеждать других, что они могут получить выгоду от работы с нами, а не против нас. Избавить внешнеполитические аспекты национальной политики в области безопасности от продажности и некомпетентности, олицетворяемых распределением должностей в благодарность за участие в выборных кампаниях. И начать укомплектовывать дипломатический корпус такими же хорошо обученными, профессиональными кадрами, какими укомплектована армия, и потребовать от них лучшего, что они могут дать своей стране.